Réflexions

Urgence ou développement : les associations doivent-elles choisir ?

Echange avec Philippe Ryfman, Professeur ass. au Département de Science Politique de la Sorbonne, Université Paris I

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IDEAS :

Les associations décident de leurs programmes, soit dans le cadre de l’urgence, soit dans celui de la reconstruction et du développement. Pensez-vous que l’on assiste aujourd’hui à une modification du paysage associatif vers plus de développement et moins d’urgence ?

Philippe RYFMAN :

Ce supposé antagonisme urgence/développement est largement alimenté par les medias. Certaines ONG se l’approprient aussi aux fins d’un discours identificatoire. Quelques chercheurs (mais aujourd’hui peu nombreux) recourent encore à cette grille de lecture. La situation est en réalité bien plus complexe. Il faut d’abord avoir à l’esprit que les medias ont, fréquemment, une vision parcellaire de ce type de problématique. Elles ont ainsi très peu relaté le fait qu’en dépit du « phénomène » tsunami, les programmes les plus importants de l’année 2005 de plusieurs grandes associations humanitaires, telles Médecins Sans Frontières (MSF)-France ou Action contre la Faim (ACF)-France, ont été mis en œuvre au Darfour et non en Indonésie ou au Sri-Lanka. Les réalités africaines sont loin également de correspondre à la représentation qu’en ont beaucoup de journalistes. Quant au fond du problème, il faut être conscient qu’il existe aussi un francocentrisme prononcé sur ce sujet. La question de l’orientation de l’action des associations de solidarité internationale vers plus ou moins d’urgence ou de développement est en effet intimement liée à l’histoire des ONG dans notre pays. Jusqu’à la fin des années 60, les ONG françaises alors existantes réalisaient essentiellement des projets de développement, en les finançant sur fonds privés. A compter des années 70/80, de nouvelles ONG (MSF, MDM, ACF, Handicap International (Solidarités...) ont vu le jour et ont mené leurs programmes, en mettant au premier plan l’« urgence humanitaire ». Leurs missions avaient de surcroît (particulièrement pour les deux premières), un lien fort avec l’aspect médical ce qui leur a donné un poids considérable auprès du public. Cela a entraîné un certain recul de l’action associative axée sur la reconstruction et le développement. En Grande Bretagne, tel ne fut pas le cas. OXFAM, Save The Children se sont créées dans des contextes d’urgence, post guerres mondiales. Mais ensuite dans leur montée en puissance progressive, elles ont mené en parallèle des programmes de développement et d’« urgence ». Et continuent de le faire. Lorsque l’on conduit des campagnes de vaccination, contre le sida ou le paludisme, cela répond à des urgences, des situations de crise, tout en s’inscrivant nécessairement dans le moyen au long terme, ainsi que dans le cadre de processus évolutifs et de changements durables. Ces caractéristiques typologisent généralement le « développement ».

L’expérience de ces quinze dernières années nous a amenés à passer d’une approche de « continuum » de l’action humanitaire vers la reconstruction et le développement, à la notion plutôt aujourd’hui admise de « contiguum ». En Haïti, vous pouvez par exemple avoir en même temps des programmes d’urgence et des programmes de développement, comme la restauration d’activités agricoles, la mise en place de formations, la santé, la nutrition…

Par ailleurs, le tsunami a posé la problématique en des termes nouveaux car la catastrophe a été d’une ampleur considérable, en terme d’étendue géographique, de pertes humaines et matérielles et aux plans économique et financier. Cela a poussé les associations à repenser un certain nombre de pratiques. Certaines ONG ont restructuré leurs activités afin de prévoir des missions de reconstruction en Asie du Sud Est. Des controverses en ont découlé, certains considérant que la reconstruction ne fait pas partie des attributions des ONG.

IDEAS :

On comprend bien que la diversité des ONG les amène à des seuils différents dans la reconstruction et le développement. Cependant, quel est pour vous le degré d’influence des medias, dans la mesure où elles se font l’écho de l’affectation des fonds, dans les choix des ONG? On sait notamment que certaines ONG ont reçu, à l’occasion du tsunami, des montants extrêmement importants.

Philippe RYFMAN :

Pour moi, il ne faut pas surestimer l’influence des medias. Le principe est qu’une ONG doit conserver sa liberté de choix et préserver son autonomie de décision ; elle décide d’un programme en fonction des besoins auxquels elle pense pouvoir répondre. Pas des propositions des bailleurs ou pour dépenser de l’argent collecté. Sa démarche est de monter un projet puis de chercher les fonds nécessaires à sa réalisation. Toutes les associations ne respectent certes pas absolument ce principe. Mais il est essentiel. Les medias peuvent avoir une influence sur l’exigence de transparence de l’ONG déjà forte en interne. Mais, beaucoup moins sur les choix de son action.
Le tsunami a créé un ébranlement profond dans les opinions, là aussi en raison de l’ampleur de la catastrophe. Cependant, l’agenda des ONG n’est pas seulement rempli par le tsunami. Il existe des situations critiques générant des besoins très importants dont les medias ne parlent pas ou pas suffisamment. Pourtant, les humanitaires y mènent des programmes qui peuvent être lourds en termes de volume et souvent cruciaux pour les bénéficiaires (Birmanie, RDC, Népal, Sud-Soudan, Darfour...)

IDEAS :

Poursuivons sur l’affectation des fonds. Certains donateurs soulèvent la question suivante : est-il possible qu’une association parvienne à mener un programme qui ne soit pas totalement conforme à la communication qu’elle en fait, qu’une idéologie cachée par exemple l’anime et modifie son action, sans que le donateur puisse s’en rendre compte ?

Philippe RYFMAN :

On appréhende souvent mal les réalités du milieu associatif et, le rôle qui peut-être le sien dans l’espace public. En France, il y a un déficit historique de ce que j’appelle la « culture non gouvernementale ». Le poids de l’histoire n’est pas à négliger. Un exemple en est la manière dont y fut traitée, aux XVIIIème et XIXème siècles, la question de l’esclavage. Elle est restée du domaine du Politique, de l’Etat. Son abolition n’a pas résulté d’un profond engagement citoyen. Même si des intellectuels , des hommes politiques ont mené des campagnes, le relais associatif à l’époque était faible et peu influent. En Grande Bretagne, au contraire, ce sont des citoyens regroupés en de puissantes associations qui ont imposé au pouvoir politique de l’époque leur vision abolitionniste. La culture non gouvernementale y est donc très forte. Certaines ONG comme OXFAM ou Save The Children, sont à la fois « dedans » et « dehors ». Les ONG sont, par exemple, associées depuis quelques années, aux réflexions du gouvernement quant à la politique et à la stratégie à mener par le gouvernement britannique en matière humanitaire et de développement. Nous n’avons pas encore suffisamment cette culture là. Certes, des progrès incontestables ont été réalisés ces dernières années, mais ils restent à poursuivre.

Par ailleurs, il existe un phénomène de surinvestissement affectif chez bien des personnes qui s’engagent dans des associations. D’où la critique encore forte en France sur la nécessité du professionnalisme au sein de la vie associative. Dans les pays anglo-saxons, l’exigence de professionnalisme et de compétence est naturelle. Elle chemine plus difficilement en France. Il faut aussi se défier d’une forme de ce que je nomme « populisme associatif ». C’est le cas lorsque l’on prétend que sur 100 euros de dons privés, l’intégralité devrait être affectée à l’action sur le terrain. Pour un chef d’entreprise, ce raisonnement serait intenable dans le cadre du fonctionnement de sa société : toute organisation efficace a des coûts de structure, liés notamment à sa masse salariale, à ses efforts d’optimisation de son organisation, à ses frais de fonctionnement... C’est le cas des associations aussi, bien entendu. Et plus elles mènent des programmes importants, plus elles ont besoin d’être structurées. Bien sûr ces frais de structure doivent être maîtrisés, mais leur existence doit être prise en compte de façon réaliste et non passionnelle.

Au Darfour, en RDC, au Sri-Lanka, au Pakistan pour des ONG comme ACF, MSF, OXFAM, il s’agit de dizaines d’expatriés et de milliers d’employés nationaux dont il faut organiser le travail. Autre exemple, le Comité International de la Croix-Rouge (CICR) qui n’est pas une ONG mais une institution humanitaire non gouvernementale a déployé à la suite du tremblement de terre au Pakistan à l’automne 2005, une dizaine d’hélicoptères afin d’acheminer l’assistance aux victimes, d’évacuer des blessés... Il a fallu créer des centres capables de gérer et d’optimiser le travail de ces hélicoptères. Ne pas voir ces réalités, ne pas accepter que l’efficacité ait un coût, c’est faire preuve de populisme.

En conclusion, il est essentiel que nous nous affranchissions d’une telle approche vis-à-vis des associations et que nous acceptions que l’efficacité que nous recherchons chez elles ait un coût.

D’autant qu’il existe enfin une obligation majeure de qualité la plus optimale possible de l’assistance vis-à-vis des populations, récipiendaires de l’aide.